Va un post invitado, por el Ec. Juan Dubra. Es un poco larg, pero interesante.
Hace unos días Sergio colgó un post que decía básicamente: la portabilidad numérica no va a suceder, en Uruguay no importa mucho la defensa de la competencia, y si no me creen, miren lo que pasa con las garrafas.
Aunque le erró un poco con la descripción del tema de las garrafas, tenía razón en el 99% del contenido del post. Primero, aún cuando le erró con lo de las garrafas, voy a argumentar aquí que básicamente tenía razón que el sistema nuevo de garrafas es anticompetitivo (y lo introdujo el gobierno!). Segundo, voy a argumentar que en Uruguay al gobierno no le importa la defensa de la competencia y que está cómodo con las prácticas anticompetitivas (especialmente si las lleva a cabo una empresa estatal, o una empresa amiga del gobierno).
1. Fogel tenía razón con las garrafas.
Primero, a las garrafas. Un consumidor que compra una cocina a supergás, debe comprar también la garrafa. Cuando se acaba el gas, concurre a un distribuidor (o el distribuidor manda un camión de reparto a su casa), entrega el recipiente y se le entrega otro distinto lleno. En el sistema actual, el consumidor puede elegir libremente a qué distribuidor llevar su garrafa para que sea rellenada; es su garrafa después de todo.
El decreto, el 427/07 (cuya entrada en vigencia se postergó hasta diciembre del 2011) establece un sistema bajo el cual:
- La URSEA asignará a cada distribuidor minorista una determinada fracción de las garrafas que hay hoy, en función de su participación en el mercado a la fecha del decreto; los distribuidores en el mercado son Riogas, Acodike, Megal y Ducsa.
- Cada distribuidor deberá pintar los envases que distribuya, para que sean identificados como “suyos”;
- Los distribuidores no podrán distribuir gas en garrafas de otro distribuidor.
Argumentaré que este decreto es inútil y anticompetitivo.
El Decreto ataca un problema inexistente
En teoría, el objetivo del decreto es lograr que cada uno de los distribuidores minoristas “cuide” sus garrafas. Sin embargo, es claro que las garrafas son bastante inmunes al maltrato. Es difícil hacerle, sin querer, algo a una garrafa que reduzca su vida útil. De hecho, hay un informe elaborado por la Dirección de Energía y Tecnología Nuclear del Ministerio de Industria Energía y Minería que asegura que «Esta Dirección Nacional no dispone de información probatoria que permita afirmar que el sistema actual de parque universal esté provocando un deterioro en el estado de las garrafas. Por tanto se estima conveniente solicitar a la Unidad Reguladora un informe sobre el nivel de cumplimiento alcanzado, de los aspectos vinculados a la seguridad y trazabilidad de los envases establecidos en la reglamentación». Dado el daño que le hace el decreto a la competitividad en el mercado, es difícil entender que ese informe nunca se haya pedido. De momento, entonces, la última palabra es que el sistema de parque universal no deteriora a las garrafas.
Aún si el deterioro de las garrafas fuera un problema real, el ministerio debería tratar de atacarlo de una forma que no perjudicara a la competencia. Ese sistema existe, y es barato: los detalles no importan mucho, pero consiste en instalar en cada garrafa un chip que cuesta menos de 2 dólares.
Limita acceso a mercado
El decreto obliga a las firmas a incurrir en dos conductas anticompetitivas relacionadas: la negativa a proveer un bien, servicio, o insumo (“denial of service”, o “refusal to deal”) y la negativa a proveer acceso a un insumo esencial (“essential facility”). En ambos casos, las autoridades castigan a un participante importante, o grupo de participantes, por negar a un competidor la provisión de un servicio, o negarle la venta de un producto. La situación es aún peor si el producto denegado resulta ser un insumo esencial.
Estas acciones son anticompetitivas, pues en general pretenden impedir que un competidor tenga acceso a un mercado en el cual la firma que niega el servicio tiene una porción de mercado grande. De esta manera, al negar acceso, evita la competencia y se perjudica el consumidor.
Las cortes de Estados Unidos sancionan a una firma si niega un servicio (acceso a garrafas en este caso) y la firma que acusa puede mostrar que hay un deseo anticompetitivo. Esto es aún sin tener que demostrar que el insumo que se niega es un “insumo esencial”. La Suprema Corte de Estados Unidos también ha dicho que el derecho a negarse a dar acceso a un insumo “existe sólo si hay razones competitivas legítimas para la negativa”. Por supuesto, en el caso de las garrafas, no existe tal “razón competitiva legítima”.
Las veces en que las cortes no castigan basan sus argumentaciones en que, por ejemplo, “si una empresa invirtió para construir un puerto, y ahora la obligamos a dar acceso a los competidores, las empresas en el futuro no tendrán incentivos a invertir.” Este tipo de argumentos están ausentes en el presente caso: las garrafas no son de Acodike ni de Riogas, son de los consumidores. Por lo tanto, al dar acceso a las garrafas a Megal y Ducsa, no se lesiona un derecho adquirido por Acodike y Riogas como respuesta a una inversión en capital propio.
Es aún más fácil sancionar a empresas que se niegan a proveer insumos, si el insumo en cuestión es “esencial” para la producción. Para que se aplique la doctrina de los “essential facilities” ni siquiera es necesario que el insumo sea “grande” por naturaleza, y el insumo puede ser cualquier bien tangible, como un estadio deportivo, o un medio de transporte, o un activo fijo (vías de tren, o puertos). El concepto de insumo esencial es muy amplio. Alcanza con que el insumo sea caro en relación al servicio para que se considere esencial, y las garrafas son muy caras en relación al servicio que se presta. Un ejemplo en el cual la carestía del insumo alcanzó para la declaración de “facilidad esencial” sin tener que mostrar que era imposible operar sin el insumo, es el siguiente. En Estados Unidos las cortes han obligado a compañías de tren a dar acceso a sus vías a los competidores, aún cuando el competidor podría haber construido sus propias vías. En otro sonado caso, las cortes obligaron a un club a dar acceso a su estadio a un club rival, cuando el club rival se podía construir su propio estadio.
Reduce incentivos a bajar precios
Además de dificultar el acceso a los mercados, que ya es anticompetitivo de por sí, el decreto introduce incentivos perversos a mantener precios altos. Para ver por qué, notemos que si un competidor quisiera bajar precios, una parte importante (sino toda) de la baja de precios sería absorbida por el costo de las garrafas: rellenar una garrafa de 13kg produce ingresos brutos de aproximadamente 5 dólares, y la garrafa cuesta US$ 52. Si al precio de venta del supergás le descontamos los costos para la empresa del gas, del reparto, el costo financiero de los US$ 52 de la garrafa, los impuestos y otros costos, vemos que se vuelve casi imposible bajar precios. En particular, es casi imposible descontar el costo de la garrafa con el flujo de beneficios que genera cada rellenado de la garrafa del nuevo cliente.
La literatura a nivel internacional ha estudiado los efectos anticompetitivos de varias acciones que suelen tomar las empresas para “obligarse” a no bajar precios. En todos los casos, la literatura especializada condena estas prácticas, aunque concede que en algunos casos pueden incrementar el bienestar de los consumidores. Sin embargo, el decreto tiene todas las contras de las prácticas anticompetitivas, y ninguna de sus ventajas. Por lo tanto, el decreto debería ser visto como una de las peores prácticas anticompetitivas.
Las cláusulas de “Cliente Preferencial” o “Nación más Favorecida” dicen que el cliente recibirá el mejor precio que la firma ofrezca. Puede ser contemporánea si se refiere a los precios que ofrezca “hoy” a otros clientes, o retroactiva si le devuelve al cliente la diferencia entre lo que pagó y el precio pagado hoy por otro cliente. Estas cláusulas son anticompetitivas pues reducen los incentivos a recortar precios por parte de las firmas: no rebajaré mi precio hoy, porque si lo hago, deberé reembolsar dinero a los clientes que me compraron en el pasado. A pesar de eso, pueden ser justificadas por razones de eficiencia, ya que constituyen un seguro para el cliente: si al cliente le importan los precios pagados por los otros clientes (por ejemplo, si son firmas en un mercado comprando insumos al mismo vendedor), las cláusulas retroactivas aseguran que el cliente se beneficiará de caídas futuras en los precios, y las contemporáneas aseguran que otros competidores no recibirán mejores precios. Aún en casos en que podían existir efectos pro-competitivos, tanto la Unión Europea, como la Federal Trade Commission y las cortes americanas han sancionado a empresas que ofrecían cláusulas de cliente preferencial. La razón es que los efectos anticompetitivos de estas cláusulas han sido demostrados empíricamente en varias industrias.
En este caso, la imposibilidad de rellenar garrafas de otros distribuidores minoristas, y la consiguiente necesidad de comprar garrafas para crecer, implica que las firmas no tendrán incentivos a bajar los precios. Más aún, este mecanismo no tiene ninguna de las ventajas de las cláusulas de cliente preferencial: no constituye un seguro para el cliente, ni significa que los consumidores estarán en pie de igualdad para competir unos contra otros. Esta diferencia es importante, pues desaparece cualquier similitud positiva que pudiera haber entre las cláusulas de cliente preferencial y el decreto.
Finalmente, en mercados con pocos participantes, son los más pequeños quienes tienen incentivos a reducir precios. La razón es sencilla: cuando una firma con una gran porción de mercado baja su precio, conseguirá pocos clientes adicionales porque ya es grande, pero dejará de recaudar su baja de precio sobre todos aquellos que ya eran sus clientes, que son muchos. Las firmas pequeñas, por el contrario, al bajar el precio pierden poco sobre sus ventas actuales, pero ganan muchos clientes. Este argumento ha sido testeado a menudo y con éxito. Más aún, en el mercado que nos ocupa, cuando Megal y Ducsa entraron, redujeron el precio en $40, sobre $160 que era el precio de mercado, al eliminar el costo del reparto. Estos dos participantes siguen siendo pequeños, y por lo tanto siguen teniendo incentivos para bajar precios y ganar una mayor porción de mercado. Quitar estos incentivos es un problema real para los consumidores. Aunque el precio de las garrafas está regulado, las empresas pueden recortar el precio mejorando el servicio, o (como sucede con algunas estaciones de nafta) regalando un chocolate cada tantos pesos cargados: que el precio esté fijo, no significa nada.
Genera una inversión redundante
Por último, si en el nuevo sistema hubiera competencia entre los distribuidores minoristas, se generaría un nivel ineficiente de inversión: si una firma bajara sus precios, las demás empresas quedarían con un stock ocioso de garrafas, que no servirían ningún propósito a nivel de la economía en general. En particular, el nivel de inversión a nivel agregado sería ineficiente. Este exceso de inversión es contrario al mandato de la URSEA que debe velar por un nivel adecuado de inversión en el sector.
El decreto debe ser derogado. Hay quienes dicen que es un favor del gobierno pasado a Acodike y Riogas (en línea con el favor que les hizo con la distribución). No lo sé, y no me interesa; el decreto es malo.
2. Fogel tenía razón: al gobierno no le importa mucho la competencia.
Una aclaración antes de empezar con esta sección: el problema de la competencia en Uruguay no es de hoy, ni de este gobierno, ni del anterior. Es de siempre; no tiene color político. Dicho eso, aquí va una lista de algunos temas flagrantes de violación de principios básicos de defensa de la competencia. No elaboraré mucho, porque cada uno me llevaría otras 4 páginas, pero estoy seguro que los lectores van a comentar sobre cada caso.
a) El Banco de Seguros del Estado no presenta balances que permitan discriminar los costos de sus actividades. Aunque la normativa dice que debe hacerlo (la norma está porque el BSE puede estar haciendo competencia desleal, subsidiando sus áreas competitivas (seguros de autos) con sus áreas monopólicas (seguros laborales), por ejemplo. El gobierno no hace nada al respecto.
b) Ancel tendría que tener un balance separado del de ANTEL por los mismos motivos. Por ejemplo, Ancel puede utilizar recursos de ANTEL, que no incorpora a su estructura de costos y puede hacer pricing mas “agresivo” de lo que correspondería si no estuviera ANTEL.
c) Desde la promulgación de la nueva ley de competencia (Ley 18.159), ha habido pocos casos. El más importante fue de una empresa farmacéutica contra un grupo grande de laboratorios. El proceso pasó por todos los pasos previstos en la ley, y en cada caso se falló en contra de los laboratorios. Al final de todo, intervino el presidente Vázquez y deshizo todo lo hecho por los órganos técnicos de su administración. No voy a opinar sobre si técnicamente la decisión del presidente estuvo bien (fui parte de ese juicio), pero lo que es seguro es que institucionalmente fue muy malo para la comisión de defensa de la competencia.
d) El canal 10 se negaba a venderle los derechos del mundial a DirecTV. La Ursec dijo “los canales abiertos tienen que venderle la señal a DirecTV” pero no puso plazos ni precios, ni la sanción si no se ponían de acuerdo. Este tipo de casos es muy viejo. Tiene más de 100 años. El asunto de fondo, es que alguien que tiene el monopolio en un mercado (en este caso, tenían el monopolio de los derechos del mundial) quiere usar ese monopolio para ganar poder en otro mercado relacionado (en este caso, mejorar la posición de sus cables en Montevideo, y de los cables que poseen en el interior, o que compran las señales de los cables de los canales abiertos; porque los canales abiertos le vendieron el mundial a todo aquel que lo quiso comprar, salvo DirecTV; lo vendieron a precios de entre US$ 8 por abonado, y US$ 12.5; creo que la última oferta de DirecTV era de US$ 20 por abonado). En el fondo, lo quieran o no los canales abiertos, lo que sucede es que la gente se borró de DirecTV y se pasó a los cables asociados a los canales abiertos. Es decir: usaban el poder en un mercado, para ganar poder en otro. Eso está prohibido por nuestra ley, y ha estado prohibido en el mundo desde 1900, más o menos. Dos casos super conocidos son los de los teléfonos, y los de Microsoft. En Estados Unidos, una compañía de teléfonos era la dueña del cable que iba hasta tu casa y era el monopolista en ese mercado. Entonces, usaba ese poder, para venderte servicios de teléfono carísimos (impedía que otros usaran su cable para venderte llamadas más baratas). Los reguladores se dieron cuenta que no tenía por qué haber un monopolio en la provisión de llamadas, aunque hubiera un único dueño del cable. La solución desde hace décadas, ha sido que el regulador (lo que vendría a ser la URSEC de Estados Unidos) fija un precio, y cualquiera que pague ese precio puede acceder al cable. La analogía en este caso, es que la URSEC debería haber dicho “pónganse de acuerdo antes del 5 de junio, o yo fijo un precio”. No quiero echarle tierra a la URSEC porque su decisión (intimar al cese de la “negativa a vender”) estuvo bien, pero no puso plazos ni multas. Según surge de los papeles que están en la URSEC el Canal 10 sencillamente se negaba a negociar.
Microsoft también tiene muchos casos en que se lo culpó (y perdió) de usar su casi monopolio en sistemas operativos para ampliar su poder de mercado en otros ámbitos (el mercado de servidores de red, el mercado del “Media Player”, o el mercado de los exploradores de internet).
Tanto en el caso de los teléfonos, como en el caso de Microsoft, el regulador “se metió” para impedir que se monopolizara otro mercado, con el perjuicio que resulta para el consumidor.
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Pablo Brenner & Sergio Fogel Blog 